近年來,金融科技(FinTech)概念在全球范圍內(nèi)迅速興起,引起了國際組織和各國監(jiān)管機(jī)構(gòu)的廣泛關(guān)注。本文梳理討論了對(duì)金融科技的幾點(diǎn)認(rèn)識(shí),介紹了金融科技的國際監(jiān)管進(jìn)展和趨勢,并提出關(guān)于金融科技監(jiān)管的思考與建議。

金融科技是金融業(yè)發(fā)展中的正?，F(xiàn)象,既不應(yīng)該神化,也不應(yīng)該輕視?；仡櫄v史,金融業(yè)(特別是銀行業(yè))已經(jīng)歷過多次技術(shù)創(chuàng)新,如ATM機(jī)、電視可視圖文技術(shù)、網(wǎng)上銀行、手機(jī)銀行等。一方面,新技術(shù)的應(yīng)用和普及加速了新型服務(wù)模式的誕生,在一定階段對(duì)傳統(tǒng)銀行體系產(chǎn)生影響,但并未從根本上改變金融業(yè)務(wù)模式、法律關(guān)系和監(jiān)管體制,也沒有對(duì)金融體系穩(wěn)定產(chǎn)生大的沖擊。另一方面,當(dāng)前金融業(yè)面臨的技術(shù)環(huán)境較以往也呈現(xiàn)新的特點(diǎn),尤其是分布式賬戶(包括區(qū)塊鏈技術(shù))在金融科技范疇中被廣泛認(rèn)為是最具發(fā)展?jié)摿Φ拇硇约夹g(shù),也最有可能對(duì)現(xiàn)有金融業(yè)務(wù)模式產(chǎn)生重大甚至可能是顛覆性的影響。不過金融科技是否會(huì)從根本上改變現(xiàn)有業(yè)務(wù)模式和監(jiān)管框架還有待觀察。

目前,國際上對(duì)區(qū)塊鏈、分布式賬戶技術(shù)的主要看法為:一是尚處于初步發(fā)展階段,應(yīng)用效果還有待實(shí)踐檢驗(yàn);二是若在金融領(lǐng)域廣泛采用,可能會(huì)對(duì)金融業(yè)務(wù)模式和支付清算體系等金融基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)生根本性的影響;三是對(duì)金融穩(wěn)定的影響尚不明確,未來可能對(duì)監(jiān)管形成重大挑戰(zhàn)。目前國際上的初步共識(shí)是:監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)密切關(guān)注、分析該類技術(shù)的發(fā)展應(yīng)用情況,與業(yè)界保持充分溝通,但現(xiàn)階段暫不需要制定專門的法規(guī)制度。同時(shí),各國監(jiān)管機(jī)構(gòu)均在積極進(jìn)行觀察研究,分析其是否有助于金融業(yè)的發(fā)展和風(fēng)險(xiǎn)管控,以及可能對(duì)金融體系穩(wěn)定產(chǎn)生的影響。

因?yàn)榻鹑诳萍季哂蟹e極作用,但也存在潛在風(fēng)險(xiǎn)和監(jiān)管挑戰(zhàn)。一方面,金融科技的運(yùn)用有利于擴(kuò)大金融覆蓋面,提升服務(wù)效率,降低服務(wù)成本。另一方面,在微觀層面,可能會(huì)增加信息科技風(fēng)險(xiǎn)、操作風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)和流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn),對(duì)現(xiàn)有銀行盈利模式形成挑戰(zhàn);在系統(tǒng)層面,可能會(huì)增加機(jī)構(gòu)之間的關(guān)聯(lián)性和金融體系的復(fù)雜性,強(qiáng)化“羊群效應(yīng)”和市場共振,增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)波動(dòng)和順周期性,從而對(duì)監(jiān)管有效性提出了挑戰(zhàn)。這也要求金融機(jī)構(gòu)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)密切關(guān)注金融科技的發(fā)展變化、潛在風(fēng)險(xiǎn)和可能產(chǎn)生的影響,適時(shí)采取必要的應(yīng)對(duì)措施。

關(guān)于金融科技的國際監(jiān)管進(jìn)展和趨勢

近年來,國際監(jiān)管組織普遍加強(qiáng)了對(duì)金融科技的關(guān)注和研究。各國際監(jiān)管組織先后成立了專門的工作組,分別從不同角度研究金融科技發(fā)展對(duì)金融體系的影響和監(jiān)管應(yīng)對(duì)等問題,探索如何完善監(jiān)管規(guī)則,改進(jìn)監(jiān)管方式。其中,金融穩(wěn)定理事會(huì)主要關(guān)注金融科技(近期重點(diǎn)是區(qū)塊鏈、分布式賬戶技術(shù))發(fā)展對(duì)金融穩(wěn)定的潛在影響。巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)主要關(guān)注金融科技對(duì)銀行經(jīng)營模式、市場地位和銀行業(yè)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的影響,以及對(duì)銀行監(jiān)管提出的挑戰(zhàn)。支付與市場基礎(chǔ)設(shè)施委員會(huì)(設(shè)在國際清算銀行)主要關(guān)注金融科技(近期重點(diǎn)是區(qū)塊鏈、分布式賬戶技術(shù))對(duì)傳統(tǒng)支付方式和支付體系等金融基礎(chǔ)設(shè)施的影響。國際證監(jiān)會(huì)組織主要關(guān)注區(qū)塊鏈、分布式賬戶、云計(jì)算、智能投資顧問等金融科技對(duì)資本市場的影響,以及眾籌融資業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、網(wǎng)絡(luò)信息安全等問題。

從國家層面來看,各國監(jiān)管機(jī)構(gòu)也密切關(guān)注金融科技發(fā)展,探索完善監(jiān)管方式。

第一,建立內(nèi)部機(jī)制,加強(qiáng)跟蹤研究和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。包括指定相關(guān)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)承擔(dān)金融科技的監(jiān)管協(xié)調(diào)職能,成立金融科技協(xié)調(diào)工作組負(fù)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測和政策完善等。

第二,探索完善監(jiān)管方式。包括建立監(jiān)管沙盒、創(chuàng)新指導(dǎo)窗口和創(chuàng)新加速器,尤其是監(jiān)管沙盒機(jī)制引起了廣泛關(guān)注。監(jiān)管沙盒是指針對(duì)現(xiàn)有監(jiān)管框架內(nèi)尚在觀察的金融產(chǎn)品、服務(wù)或機(jī)構(gòu),由監(jiān)管機(jī)構(gòu)根據(jù)其風(fēng)險(xiǎn)程度和影響面,按照適度簡化的程序,允許金融機(jī)構(gòu)或科技企業(yè)在限定條件下,利用真實(shí)或模擬的市場環(huán)境開展測試。經(jīng)測試表明適合全面推廣后,可依照現(xiàn)行監(jiān)管法規(guī),進(jìn)一步獲得全面牌照,并納入正常監(jiān)管范圍。運(yùn)用監(jiān)管沙盒,需要整個(gè)社會(huì)從上至下具有較強(qiáng)的試錯(cuò)和容錯(cuò)理念。監(jiān)管沙盒本質(zhì)上是一種有限業(yè)務(wù)牌照機(jī)制,主要定位于加強(qiáng)監(jiān)管當(dāng)局與金融科技企業(yè)的溝通交流,提早介入了解金融科技業(yè)務(wù)模式并進(jìn)行政策輔導(dǎo),幫助市場主體全面準(zhǔn)確了解監(jiān)管規(guī)定,避免在合規(guī)上“走彎路”?？梢哉f,我國的試點(diǎn)機(jī)制就是中國的“監(jiān)管沙盒”。下一步,我國監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)密切跟蹤研究其他國家和地區(qū)在監(jiān)管沙盒機(jī)制等方面的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),不斷完善我國的試點(diǎn)機(jī)制。

第三,各國監(jiān)管機(jī)構(gòu)均遵循技術(shù)中立原則,在現(xiàn)行監(jiān)管框架下,按照金融業(yè)務(wù)本質(zhì)來實(shí)施監(jiān)管。各國監(jiān)管者普遍認(rèn)為,技術(shù)創(chuàng)新有助于擴(kuò)大金融服務(wù)渠道、提高經(jīng)營效率,但代替不了金融的基本功能,也沒有改變金融風(fēng)險(xiǎn)的隱蔽性、傳染性和突發(fā)性。目前,金融科技雖然發(fā)展較快,引起廣泛關(guān)注,但尚未產(chǎn)生新的金融模式,仍未超越存款、貸款、支付、證券發(fā)行、投資咨詢、資產(chǎn)管理等金融業(yè)務(wù)的范疇。從國際普遍做法來看,不論是金融機(jī)構(gòu)還是科技企業(yè),無論采用什么樣的形式和渠道,即不論運(yùn)用物理渠道還是互聯(lián)網(wǎng)渠道開展業(yè)務(wù),只要從事同類金融業(yè)務(wù),就應(yīng)依法取得金融牌照,遵循相同的業(yè)務(wù)規(guī)則和風(fēng)險(xiǎn)管理要求。

目前,國際上與金融科技相關(guān)的牌照主要有以下幾類:第一,吸收存款類;第二,發(fā)放貸款類;第三,支付類;第四,資本籌集類;第五,投資咨詢類。各國監(jiān)管機(jī)構(gòu)均根據(jù)金融業(yè)務(wù)實(shí)質(zhì)來明確兩個(gè)問題:第一,需不需要申請(qǐng)牌照;第二,申請(qǐng)什么樣的牌照。在存款業(yè)務(wù)方面,幾乎所有國家都要求吸收公眾存款須獲取金融牌照,大多數(shù)國家要求獲得全面銀行牌照(Fullbankinglicense),部分國家允許通過有限銀行牌照(Limitedbankinglicense),在限定范圍內(nèi)吸收存款。在貸款業(yè)務(wù)方面,多數(shù)國家要求使用表內(nèi)資金發(fā)放貸款、在表內(nèi)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的業(yè)務(wù)需獲取金融牌照,牌照類型包括全面銀行牌照(多數(shù)國家)、有限銀行牌照或放貸業(yè)務(wù)牌照。

在支付業(yè)務(wù)方面,多數(shù)國家要求持有金融牌照。如果形成了客戶資金沉淀,多數(shù)國家需要取得全面銀行牌照、有限銀行牌照或支付牌照。在資本籌集業(yè)務(wù)方面,主要指股權(quán)眾籌活動(dòng),各國普遍將其視同股票發(fā)行,納入證券發(fā)行的許可和監(jiān)管范疇。在投資咨詢業(yè)務(wù)方面,幾乎所有國家都要求獲得與資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)相互獨(dú)立、并行的投資咨詢業(yè)務(wù)牌照。

總體來說,各國在現(xiàn)行金融監(jiān)管框架下,根據(jù)金融業(yè)務(wù)的本質(zhì)分類實(shí)施準(zhǔn)入管理和持續(xù)監(jiān)管。其中,對(duì)吸收公眾存款、公開發(fā)行證券募集資金、從事投資咨詢、開展資產(chǎn)管理等業(yè)務(wù)均規(guī)定了嚴(yán)格的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管要求。是否形成客戶資金沉淀,為確定是否需要申領(lǐng)銀行牌照或者參照銀行監(jiān)管的主要考慮因素。在金融監(jiān)管實(shí)踐中,各國監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要關(guān)注兩個(gè)問題:一是如果從事了金融業(yè)務(wù),是不是依法獲得了相應(yīng)的牌照;如果獲得了牌照,有沒有超越牌照授權(quán)的業(yè)務(wù)范圍開展金融業(yè)務(wù)。二是獲得了牌照,開展了某項(xiàng)金融業(yè)務(wù),是否遵循了相應(yīng)的監(jiān)管規(guī)則,是否實(shí)施了與所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)性質(zhì)和水平相匹配的風(fēng)險(xiǎn)管控措施,以及是否遵守了賬戶實(shí)名制、客戶身份驗(yàn)證、產(chǎn)品宣傳銷售、投資者適當(dāng)性管理等方面的行為監(jiān)管規(guī)則,依法保護(hù)了金融消費(fèi)者合法權(quán)益。

歐洲央行發(fā)布了關(guān)于金融科技銀行(FinTechBank)的準(zhǔn)入程序征求意見稿,其基本理念是:第一,作為監(jiān)管機(jī)構(gòu),應(yīng)采取技術(shù)中立原則;第二,要維護(hù)市場公平競爭。因此,科技企業(yè)從事銀行業(yè)務(wù)或投資入股銀行,應(yīng)適用與其他銀行統(tǒng)一的牌照要求和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。另外,對(duì)于科技企業(yè)申請(qǐng)銀行牌照,還要根據(jù)科技企業(yè)的特點(diǎn),重點(diǎn)關(guān)注其能否充分認(rèn)識(shí)、理解和管控風(fēng)險(xiǎn),作為銀行股東是否符合法律法規(guī)規(guī)定的資質(zhì)條件,以及采用新技術(shù)之后,由于其業(yè)務(wù)模式可能具有不確定性,需要管理層和監(jiān)管機(jī)構(gòu)予以更密切的關(guān)注。

第四,各國監(jiān)管部門普遍加強(qiáng)了對(duì)金融外包風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管。金融科技中的分布式賬戶、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、客戶身份認(rèn)證等技術(shù)應(yīng)用,大多數(shù)屬于金融機(jī)構(gòu)的外包業(yè)務(wù)范疇,各國監(jiān)管機(jī)構(gòu)普遍將其納入金融機(jī)構(gòu)的外包風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管范疇。但是,外包業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)中的金融風(fēng)險(xiǎn)不能被一并“外包”,金融機(jī)構(gòu)仍須承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)管控的主體責(zé)任。各國均要求金融機(jī)構(gòu)對(duì)外包業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)視同自身業(yè)務(wù)進(jìn)行管理,執(zhí)行統(tǒng)一的風(fēng)險(xiǎn)管理標(biāo)準(zhǔn),并要求金融機(jī)構(gòu)針對(duì)外包服務(wù)機(jī)構(gòu)(如相關(guān)金融科技企業(yè))建立盡職調(diào)查、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和持續(xù)監(jiān)測制度,在外包服務(wù)協(xié)議中約定服務(wù)范圍、清晰界定責(zé)任義務(wù)等。

關(guān)于金融科技監(jiān)管的思考與建議

對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)來說,對(duì)金融科技的發(fā)展既要采取開放的態(tài)度,也要保持冷靜。

第一,要采取開放態(tài)度。監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)新興技術(shù)的關(guān)注、監(jiān)測和研究,當(dāng)前尤其要密切跟蹤研究分布式賬戶、區(qū)塊鏈等金融科技發(fā)展對(duì)金融業(yè)務(wù)模式、風(fēng)險(xiǎn)特征和金融監(jiān)管的影響,應(yīng)加強(qiáng)與業(yè)界,包括持牌金融機(jī)構(gòu)和科技企業(yè)的溝通交流。

第二,要保持冷靜。監(jiān)管機(jī)構(gòu)也許不需要知曉全部的技術(shù)細(xì)節(jié),但需要了解新技術(shù)的基本屬性。最重要的是,要善于透過現(xiàn)象看本質(zhì),要穿透業(yè)務(wù)名稱和業(yè)務(wù)現(xiàn)象去分析并界定業(yè)務(wù)的本質(zhì)。如美國監(jiān)管者把LendingClub的網(wǎng)絡(luò)借貸模式認(rèn)為是證券化活動(dòng),把代幣發(fā)行融資(ICO)認(rèn)定是證券發(fā)行行為;近期,我國“一行三會(huì)”等七部委經(jīng)過反復(fù)研究分析,認(rèn)定ICO本質(zhì)上是一種未經(jīng)批準(zhǔn)非法公開融資的行為。只要從事具有相同業(yè)務(wù)本質(zhì)、法律屬性、風(fēng)險(xiǎn)特征的金融活動(dòng),就應(yīng)遵循統(tǒng)一的監(jiān)管規(guī)則,以確保公平競爭,防止監(jiān)管套利。這是功能監(jiān)管的核心要義,也是落實(shí)第五次全國金融工作會(huì)議關(guān)于進(jìn)一步強(qiáng)化金融監(jiān)管、將所有金融業(yè)務(wù)納入監(jiān)管這一要求的重要原則。監(jiān)管機(jī)構(gòu)的一項(xiàng)重要使命是創(chuàng)造確保公平競爭的制度環(huán)境,促進(jìn)形成優(yōu)勝劣汰的良性競爭秩序。要避免由于不必要的政策和規(guī)則差異,人為造成不公平競爭,形成“劣幣驅(qū)逐良幣”的負(fù)面激勵(lì)機(jī)制,破壞整個(gè)行業(yè)的合規(guī)和風(fēng)險(xiǎn)文化,削弱維護(hù)金融體系長期穩(wěn)定的基石。

第三,加強(qiáng)國際交流。在國際層面,中國應(yīng)積極參與金融穩(wěn)定理事會(huì)、巴塞爾委員會(huì)等國際組織關(guān)于金融科技的發(fā)展演進(jìn)、對(duì)金融穩(wěn)定的影響和監(jiān)管應(yīng)對(duì)等問題的研究,共同探索如何完善監(jiān)管規(guī)則,改進(jìn)監(jiān)管方式,確保監(jiān)管有效性。并在國家和地區(qū)層面與其他國家和地區(qū)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)密切交流各自的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),相互學(xué)習(xí)借鑒。

最后,還要超出金融領(lǐng)域,關(guān)注新技術(shù)的應(yīng)用是否會(huì)帶來其他問題。比如,金融業(yè)務(wù)和非金融業(yè)務(wù)是否存在不恰當(dāng)?shù)娜诤?、是否存在交叉補(bǔ)貼,有沒有按照商業(yè)和市場原則開展關(guān)聯(lián)交易,有沒有運(yùn)用壟斷地位和資金優(yōu)勢,進(jìn)行低價(jià)傾銷、虧本銷售,造成了不公平競爭。另外,金融業(yè)有沒有做好客戶信息保密,有沒有不恰當(dāng)?shù)厥褂每蛻粜畔?這不僅是金融監(jiān)管機(jī)構(gòu),也應(yīng)是其他政府部門需要關(guān)注和解決的問題。